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如何面对贫困和消除贫困——贫困视角及其政策

2019-02-18 16:00
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  “贫困”问题,一直是各国发展领域的核心议题。随着人们对“贫困”认识的不断深化,缓解贫困和消除贫困的政策也随之而转换。最初,英国学者布思、朗特里是以绝对贫困为对象,把解决收入贫困问题作为主要政策目标;之后,英国经济学家贝弗里奇把摆脱收入贫困和消除绝对贫困作为主要目标,通过社会保险、国民救助、自愿保险三个不同部分组成,设计了“福利国家”的蓝图。到20世纪80年代,“贫困”变成概念而不仅仅是收入低下的观点已被广泛接受,特别是90年代阿玛蒂亚·森提出了“能力贫困”理论,直接导致了贫困指标的建立;同时,缓解贫困和消除贫困的政策也开始集中在贫困上。其中,以欧盟为代表的排斥政策,积极干预社会成员不利的状态,提高社会成员的社会参与实现社会融合,已成为社会政策发展的重点。随着后工业化社会的来临,特别是第四次工业的到来,新技术正逐步消灭那些常规性的手工工作和中等技能工作,加剧了劳动收入的不平等,相当一部分人靠工作获取收入而维持生活的基本方式也将被否定。如果不积极面对这一挑战,“贫困”就会成为后工业社会一种普遍的社会性问题。在这个意义上,“基本收入”作为创新性的政策被推到了前台。所谓基本收入,是指一个共同体向所有成员支付的一项收入。这种收入是以个人为基础的,既不要家计调查也不要工作要求。与传统的保障性收入相比,更多的穷人会得到“基本收入”,而“无条件基本收入”则包含了更高的、普惠的社会理想,与目前各国实施的社会保障制度有着本质区别。它与劳动需求和贫富无关,也与家庭结构和居住地无关。重新确立收入权优先于工作权的原则,已不仅仅是一个尝试性的政策改革,有可能成为社会保障体系最基础的部分,成为后工业社会的最重要的政策选择,担负着在富裕社会中实现从根本上消除一切形式贫困的使命。

  自从有人类社会以来,贫困问题一直伴随着经济和社会的发展而始终存在着。在某种意义上说,一部人类文明发展的历史,就是与贫困作斗争的历史。随着对贫困问题研究的不断拓展,人们对贫困的认识也在不断加深。一方面,对“贫困”的视野正朝着多元化方向不断演化更新;另一方面,缓解贫困和消除贫困的政策也在不断转换之中。

  “贫困”现象具有多样性和复杂性。不同国家、群体受特定经济、、社会条件的影响,对“贫困”的理解各不相同;同一国家、群体在不同的时期对贫困的认识,也是在不断发展变化的。

  “绝对贫困”(absolute poverty)概念的提出,是以生存观念为基础,指为了维持身体的机能而必须满足的基本条件。对“绝对贫困”最早作系统性调查和研究的,是英国的布思(C. J. Booth,1840—1916)。1887年,他对伦敦居民的生活与劳动状况进行了大范围调查,获得了第一手资料。调查共历时五年,他有时还居住在工人家中,并对伦敦的贫困问题进行了测量,最终写成《伦敦居民的生活与劳动》(Life and Labour of the People in London)。在这十七卷的调查报告中,布思用大量篇幅详细描述了伦敦贫困人口的真实生活场景。根据调查对象收入和生活水平的不同,他将当地人口的生活状态加以分类,从高到低分为八个阶层:

  在此基础上,布思根据计算C、D、E阶层的食品、衣服、房租、燃料、清洗和照明等生活必需品的消费支出水平,将“贫困线”确定为:一个中等的家庭每周收入18—21先令。其中,A、B、C、D阶层人群都属于贫困者。由此,布思进一步推断出,在伦敦东区约有35%的人处于贫困状态。

  布思是第一个提出“谁是穷人”问题的学者。他采用社会调查方法,以翔实的资料分析,回答了社会上有关贫困的争论。作为英国大规模社会调查的先驱,布思的调查结果,不仅引起了人们对伦敦东部地区贫困问题的关注,而且引起了对整个英国贫困问题的关注。

  之后,对“绝对贫困”进行研究的另一个重要人物是朗特里(B. S. Rowntree,1871—1954),他分别于1899年、1936年、1950年对英国约克镇的穷人生存状况进行了三次调查。1901年,他编写出版了《贫困:城市生活研究》(Poverty:A Study of Town Life)一书。在书中,他较为明确地界定了“贫困”概念,并确定了“绝对贫困标准线”,即如果某家庭的总收入不足以获取维持纯粹体能所需的最低数量的生活必需品,那么,该家庭就是处于贫困状态。

  朗特里将“贫困”理解为物质上的匮乏。在此基础上,他将“贫困”划分为:“初级贫困”(primary poverty)和“次级贫困”(secondarypoverty)。“初级贫困”是指,家庭全部收入不足以获取仅仅维持身体机能所需的最低生活必需品。在这里,“初级贫困”实际上相当于“绝对贫困”;不过,它更强调贫困的客观性,也就是生存资源的绝对缺乏。“次级贫困”则是指,如果不把收入的一部分用于其他方面的支出(不管是有用的还是浪费的),收入足以维持身体机能方面的最低需要。

  朗特里依据家庭生活必需品的消费支出水平,来具体判断一个家庭是处于初级贫困还是处于次级贫困状态。他将家庭生活必需品分为食品、衣服、房租和其他生活物品杂项开支(照明、燃料等)。他估算了成年人和儿童的平均营养需求,然后根据仅仅维持身体正常机能的标准,将估算的基本营养需求换算成不同种类、不同数量的食物,再把这些食物按“购物篮子”(shopping basket)换算成现金;在此基础上,根据不同的家庭规模加上最低限度的衣服、燃料、住房和其他必需的生活物品,参考当时的最低市场价格,来最终确定贫困线标准。他的结论是,在去除租金后,收入低于贫困线的家庭就是贫困家庭。

  朗特里的第一次调查结果发现,在约克镇,大约有9.91%的人口处于初级贫困水平,另有17.93%的人口处于次级贫困状态。也就是说,共有27.84%的人口生活在贫困线以下。朗特里的调查结果与布思的调查结果基本一致。这一结果进一步表明,大量城市居民生活的窘境,并不是个人不检点行为所造成的,而是因为他们的收入太低,根本不够支付他们维持生理机能的所需。

  1936年,朗特里开展了第二次贫困调查。他基本沿用了第一次的调查方法,但改变了划定贫困线的标准,增添了家庭必需品支出项目的内容,如报纸、书籍、收音机、啤酒、烟草等并非十分必需的物品也被添加进来,提高了最低生活需要的判断标准。此次调查结果显示,导致贫困的主要原因是失业(44.53%),而较低的工资薪水因素仅占10%。在第三次贫困调查结束后,朗特里得出的结论是:20世纪50年代英国经济的发展,政府的充分就业政策和福利国家的建立,能够有效地克服贫困问题。

  受布思、朗特里等人的影响,英国“福利国家”理论的建构者之一贝弗里奇(W. H. Beveridge,1879—1963)于1942年发表了《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》(SocialInsurance and Allied Services-Report by Sir William Beveridge)报告。该报告把摆脱贫困和消除贫困作为主要目标,认为英国的贫困主要是因为中断或丧失谋生能力所造成的,剩下的贫困人口则是因为家庭人口太多、虽有收入但不足以支撑整个家庭的最基本生活需要。他进而得出结论:只有通过社会保险,并根据家庭需要提供子女补贴来进行双重收入再分配才能摆脱贫困。在报告中,贝弗里奇将子女补贴、全方位医疗和康复服务、维持就业这三个假定作为根据,描绘了自己构想的社会保障计划。该计划由社会保险、国民救助、自愿保险三个不同部分组成:社会保险满足基本需要,国民救助解决特殊情况的需要,自愿保险用于满足超出基本需要的额外需要。

  1948年7月4日,英国首相艾德礼(C. R. Attlee,1883—1967)宣布,《国民保险法》《工业伤害法》《国民补助法》《国家医疗服务法》生效,每个公民都享受社会保障,由此标志着“福利国家”的建立。这是第二次世界大战结束后,欧洲首个系统地面对和解决贫困问题的国家。从当时英国社会的现状看,消除绝对贫困目标是与“福利国家”的经济社会政策紧密契合的。它意味着,不仅是贫苦者,所有中产阶级及以上者,都被赋予享受国民福利的权利。

  到20世纪80年代,“贫困”概念日渐被拓宽,人们逐渐意识到,人类福祉的很多方面是无法完全用货币来衡量的。货币是度量贫困的一个重要维度,但它并不能完整地反映其他方面的问题,如预期寿命、教育、公共物品的提供、自由与安全等。以货币作为衡量贫困尺度的前提是,认为货币能在市场上购买到一切;然而,事实却并非如此。因此,“贫困”是个概念而不仅仅是收入低下的观点,日渐被人们所接受。

  “贫困”(Multidimensional Poverty)概念,是随着贫困理论的发展而被提出来的。阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)从能力贫困的视角出发,认为贫困的实质是人们创造收入和机会的贫困,是人们缺乏维持正常生活和参与社会活动的可行能力,即贫困应该被认为是对人们可行能力的剥夺。这一对“贫困”的新界定,不再仅仅局限于物质生活方面的匮乏,还包括人们在社会生活、精神文化生活、生活方面的匮乏,意味着人们处于一种被社会排斥和相对剥夺的生活状态。

  1990年,联合国开发计划署(UNDP)在有阿马蒂亚·森参加的人类发展报告团队研究成果的基础上,撰写并发布了《1990年人类发展报告》,其中提出了“人文贫困”的概念,即缺乏最基本的个人发展机会和选择权。发展的基本目标就是给人们创造一个享受长寿、健康和创造性的生活环境。报告在能力方法理论框架下,颁布了“人类发展指数”(HumanDevelopment Index,简称“HDI”)。它由三个维度组成:出生时的预期寿命,预期受教育年限(包括识字率),购买力平价折算的实际人均国内生产总值。

  1997年,联合国开发计划署在年度《人类发展报告》中进一步提出了“人类贫困指数”(HumanPoverty Index, 简称“HPI”)。该指数针对发展中国家和发达国家不同的贫困状况,分别采用了不同的维度指标,但其实质是一样的。“HPI指数”关于发展中国家的三个维度指标是:寿命(预期寿命在四十岁以下人口比重),读写能力(文盲比重),生活水平(拥有安全饮用水的人口比重、五岁以下营养不良的人口比重,没有获得医疗保健的人口比重,取这三个数据的平均值)。“HPI指数”是衡量一个国家平均人类发展水平的参考指数,常被使用的是“HPI1”。

  2000年,联合国《千年发展目标》(The Millennium Development Goals, 简称“MDGs”)提出如下八个目标:消除极端贫困与饥饿,普及小学教育,促进性别平等和增强妇女权能,降低儿童死亡率,改善孕产妇保健,与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争,确保环境的可持续性,全球合作促进发展。这些目标,成为建构贫困维度的基础。

  2007年5月,由阿马蒂亚·森发起,在牛津大学国际发展系创立了牛津贫困与人类发展中心(Oxford Poverty and HumanDevelopment Initiative,简称“OPHI”),致力于贫困的测量。该中心主任阿尔基尔(S. Alkire)和福斯特(J. Foster)根据基本能力理论,提出了计算“贫困指数”(Multidimensional Poverty Index,简称“ MPI”)的“Alkire-Foster方法”,以此评价贫困状况。联合国开发计划署采纳了阿尔基尔和福斯特用“Alkire-Foster方法”测算的全球贫困结果,并于2010年开始,在每年的《人类发展报告》中公布全球贫困状况。“全球贫困指数”包括教育、健康、生活水平三个贫困维度,共十个指标。

  2015年9月,在联合国可持续发展峰会上,世界各国领袖采纳了联合国提出的《可持续发展2030议程》(Transforming our World: The 2030 Agenda forSustainable Development)。该议程设定了人类社会到2030年的“可持续发展目标”(The Sustainable Development Goals, 简称“SDGs”)。该目标共十七类,其中第一个目标是,到2030年,实现“消除一切形式的贫困”(endpoverty in all its forms everywhere),并实现可持续发展。“消除一切形式的贫困”,既包括收入不能满足基本需求的“贫”,也包括不能获得基本的教育、医疗卫生服务、住房、劳动市场就业等带来的“困”,总体上表现为在社会上的劣势和不能参与。在这个意义上,欧盟国家首先使用“社会排斥”(social exclusion)概念来代替“贫困”。

  目前,“社会排斥”已经发展成为一个多层面、动态的概念。社会排斥现象可以在多个层面上表现出来,既可以从就业、教育、住房等领域来区分社会排斥现象,也可以分为经济、社会、文化、等社会排斥现象。同时,社会排斥不仅是一个静态的描述,还要探讨一个人或团体如何在其生命周期中逐渐沦入排斥的动态过程。相对于“贫困”而言,“贫困”强调的是“不足”(inadequate),“社会排斥”强调的是“剥夺”(deprivation),它阻碍了人们参与到社会活动或使用公共服务。对于“社会排斥”这一状态,一般是难以自救的,不仅仅只是针对过去如何被排斥,也表示未来也难以融入。

  欧盟委员会(European Commission)对“社会排斥”的界定是:指在多元并且变迁的因素之下,导致人们被当前社会中的交易活动、服务及其权利等所排斥。社会排斥也是指,在住房、教育、健康及接近服务上的权利被不适当地处置。这后一定义最有影响,已被广泛使用。

  1994年,欧盟委员会又在《社会政策》中进一步认为:社会排斥是一个过程。在这一过程当中,某些人因家境贫困或基本能力不足及未能获得终身学习的机会,或因遭受歧视,以致被推至社会边缘,无法全面参与各项社会活动。社会排斥使这些人无法找到工作、赚取收入、获得教育机会、融入社会和小区网络的活动。结果,由于这些人根本无法接触到权力及决策机关,以致他们经常感到无助,认为自己无力控制影响其日常生活的决定。

  从社会排斥评估内容上看,社会排斥指标体系主要针对收入、就业、教育、住房、健康等五个方面进行测量,同时结合生命周期,发展出了不同生命阶段的具体指标。社会排斥评估超越了传统的贫困概念:由经济的劣势转变到多层面的劣势,由静态分析转为动态分析,由个人或家庭扩大到小区,从聚焦分配转向聚焦关系,由侧重社会关系的连续性转向灾难性中断。

  从欧盟反排斥社会政策来看,各成员国以政府为中心的排斥政策主要包括:第一,建立社会保障体系。该体系可理解为社会保险和社会福利,提供类似工作福利津贴和地方性社会服务。它是政府通过补偿机制和财政再分配的形式来影响收入水平,从而减弱因经济增长带来的收入不平等现象。第二,推行最低收入计划。最低收入计划涉及的问题有:社会保险体系、领取的资格条件、劳动政策、该政策是否集中化或有针对性以及与基本工资的联系。最低收入计划的实施被认为是一项重要的政策,对反贫困最有效。第三,增加政府财政投入和提供更多公共服务。

  欧盟的社会政策是“建立在辅助性原则基础上的。每个成员国都有责任组织其社会保护制度并为之筹措资金,联盟则有责任协调那些旨在保护行使其权利、在联盟内部流动的人的社会保障项目”。因此,在此原则的基础上,欧盟与各成员国通过开放方法的协调机制不断改变社会资源的分配,积极干预社会成员不利的状态,同时提高社会成员的社会参与,实现“社会融合”(socialinclusion)。

  20世纪工业社会的发展呈现出三种主要趋势:一是知识的积累和增长变成了物质力量,科技成为了工业化的主要推动力量。二是全球市场经济加速形成,特别是交通运输网络化和传播技术的改进,自由商品经济形成了强烈的市场扩张效应。三是资本积累和个人财富的剧增,贫困成为富裕社会中要从一切形式上消除的首要经济和社会问题。

  在进入到后工业社会发展之中,特别是20世纪90年代以来,人类继蒸汽机的应用、规模化生产、电子信息技术等三次工业后,又迎来以信息物理融合系统(CPS)为基础的,以生产高度数字化、网络化机械自组织为标志的第四次工业。在未来工业化生产和市场经济活动中,自动化、人工智能化是必然趋势。克劳斯·施瓦布(Klaus Schwab)在2016年达沃斯世界经济论坛演讲中提出:“由于在整个经济体系中,自动化逐渐代替人力,机器对工人的总取代,可能扩大资本回报和劳动力回报的方式,被技术取代的工人将可能会使安全而有意义的岗位出现净增长。”由于计算机控制、全自动化、网络化的生产以及服务业中高科技的广泛应用,尤其是机器人的使用,在今后可能导致大量就业岗位流失,由此会造成失业增加,这就是新兴科技发展带来的技术性失业。技术性失业会促使人们重新思考工作与休闲的意义。还存在另外一种可能,技术的进步并未显著减少总体就业岗位,但会提升劳动者的工作质量。

  由于新技术正逐步消灭那些常规性的手工工作和中等技能工作,加剧了劳动收入的不平等,因而,经济虽可以继续发展,产值可以继续创造,甚至会较以前有较大的提高,但相当一部分人靠工作获取收入而维持生活的基本方式也就被否定了。因此,不积极面对这一挑战,“贫困”就会成为一种普遍的社会性问题。在这个意义上,“基本收入”作为创新性的政策被推到了前台。

  “基本收入”(Basic Income)并不是一个新论题。关于这一观念,可以追溯到英裔美国思想家托马斯·潘恩(T. Paine,1737—1809)。早在18世纪,他就提出了相关的构想。当今有关“基本收入”最权威的定义,则是比利时的菲利普·范·帕里斯(Philippe Van Parijs,一译“派瑞斯”)给出的。他认为,基本收入是指,一个共同体向所有成员支付的一项收入。这种收入是以个人为基础的,既不要家计调查也不要工作要求。

  在帕里斯看来,基本收入主要特征有:第一,它是以现金而不是以实物支付的;第二,周期性支付而非一次性赠与;第三,由共同体支付,即基本收入是由政府从公共资源中支付的,但这并不代表一定由政府支付;第四,以个人为支付对象,并支付给所有成员;第五,无需家计调查;第六,没有工作要求。因此,基本收入是对所有人发放的,无论他们是否愿意工作,然而传统的保障性最低收入都要经过工作意愿审查。在这个意义上,与传统的保障性收入相比,更多的穷人会得到基本收入。

  基本收入作为收入转移支付,最有意义的前提是“无条件”。“无条件基本收入”(Unconditional Basic Income, 简称“UBI”)被认为是“天上掉下的馅饼”。这里的“无条件”是指,与劳动需求和贫富无关,同时与家庭结构和居住地也无关。帕里斯认为,“全体真实自由要求我们最大化人们的最小购买力,并尊重每一个人的形式自由。直截了当地说,我们的理想要求我们将最低收入上提到尽可能高的水平,使之和对强制性劳动的禁止相适应”。因此,无条件基本收入具有以下突出优势和明显不同:

  首先,无条件基本收入方案与目前各国实施的社会保障制度有着本质区别。一是发达国家现行社会保障制度所提供的收入支持计划是最低水平的,旨在确保每一个人维持其基本生活需要;二是传统社会保障以辅助性和互惠性为基本原则,因此是有条件的。显而易见,帕里斯方案对社会保障制度直接构成了挑战。尽管二者之间有着实质性差别,但人们仍然把帕里斯的无条件基本收入方案看作是与贫困问题作斗争的手段。

  对无条件基本收入是否会取代现有社会保障制度,目前存在着不同看法;但比较一致的是:无条件基本收入即使被实施,也只能是整个社会保障体系的最基础的部分,当人们遭遇疾病或需要大量的费用开支时,仅有基本收入并不能帮助人们度过危机。社会保险和社会服务仍会将发挥其重要的作用。

  其次,无条件基本收入方案确立了收入权优先于传统工作权的原则。从工作权优先到收入权优先的这一转变,对根本消除一切形式的贫困意义重大。无条件基本收入方案,直接挑战了社会保障制度及其所服务的雇佣劳动制度,改变了工业社会大部分劳动者必须通过出卖自己的劳动力,参加雇佣劳动,才能获得薪酬以购买生活数据来维持生活的传统思路。

  无条件基本收入方案试图消解工作权等于生存权、就业等于社会融合的范式,要求消除工作权和就业的强制性、局限性,允许国民享有更大的安全感和更多的个人真实自由。帕里斯认为,一旦无条件基本收入能够将雇佣劳动者从劳动市场的硬性约束中解脱出来,他们就会花费更少时间在雇佣劳动上,而将更多时间用于其他类型的劳动或者与人本身的发展相适应的活动上。

  从根本上消除贫困是人类一直的梦想,无条件基本收入包含了更高的、普惠的社会理想,放弃了充分就业的思路,也没有采取通常的社会保险思路,而是在最基础和最有力的地方——直接收入——为后工业社会找到了新的道路;更为重要的是,它还有着对“已经发生的未来”的前瞻意识。可以预期的是,后工业社会将进一步实现创造更多的财富,带来更大的社会繁荣,而无条件基本收入则在富裕社会中担负着重要的使命,能够实现从根本上消除一切形式的贫困。这一天,也许离人们不遥远了。

  【作者简介】 林闽钢,1989年在华中师范大学获得法学学士学位,1994年、2000年在学分别获得社会学硕士和博士学位,2002年到加州大学洛杉矶分校(UCLA)做访问学者,2012年到约翰·霍普金斯大学(JHU)做访问学者;现为学政府管理学院社会保障系教授、社会保障研究中心主任,兼任教育部公共管理类学科专业教学指导委员会委员;主要从事社会保障理论与政策研究,代表性著作有《社会保障理论与政策:中国经验的视角》《现代西方社会福利思想:流派与名家》《走向全球化的中国社会保障制度改革》《现代社会保障》等。